一、中国基本养老保险制度的含义和功能

（一）基本养老保险制度的含义和内容

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是国家和社会根据一定的法律和法规，济南社保缴费为保证劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。基本养老保险制度是由政府部门参与负担的一种养老制度，也被称为国家基本养老保险，是国家为解决达到法定退休年龄退出工作岗位的退休人员或达到法定退休年龄丧失劳动能力的人员的基本生存问题而确定基本原则与措施。中国目前的基本养老保险制度包括企业职工基本养老保险制度、机关事业单位人员基本养老保险制度和开始建立的新型农村养老保险制度。中国于 2009 年开始在部分农村地区进行新型农村社会养老保险试点，在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则上，采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的筹资方式，实行区（县）级统筹，其养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。目前在对事业单位的养老保险制度改革，主要模仿城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合的模式，并改革待遇计发办法，但改革并未全面深入，而且是限于自收自支事业单位人员的养老保险。

（二）基本养老保险制度的功能定位

基本养老保险主要的目的在于保障老年人的基本生活，以保证社会秩序稳定和经济有序发展。具体包括以下几个方面的功能：第一，保障基本生活水平。保障公民的基本生活，是社会稳定和经济发展的前提，也是基本养老保险最核心的功能。当劳动者退出劳动生涯之后，养老保险金是退休者的主要甚至唯一的生活来源，满足退休人员的基本生活需要。

第二，维护社会稳定。养老保险为老年人提供了基本生活保障，使老年人老有所养。养老保险保障了老年劳动者的基本生活，等于保障了社会相当部分人口的基本生活，对于在职劳动者而言，参加养老保险意味着对将来年老后的生活有了预期保障，免除了后顾之忧，有利于社会的稳定。第三，保证劳动力再生产。老年人取得养老社会保障资格的一个重要条件是依据退休制度，无论其实际劳动能力是否丧失，都必须按退休规定退休，退出原来的岗位。通过实行养老保险的制度，有利于劳动力群体的正常代际更替，保证就业结构的合理化。第四，促进经济发展。劳动者退休后领取养老金的数额，与其在职劳动期间的工资收入、缴费多少有直接的联系，能够激励劳动者在职期间积极劳动，提高效率。此外，由于养老保险能够筹集到大量的养老保险金，为资本市场提供巨大的资金来源，有利于国家对国民经济的宏观调控。第五，增进国民福利，分享社会经济发展成果。实行社会养老保险，通过调节退休者和在职者之间的收入差距，减少老年低收入人群数量，提高其收入水平和生活水平，让老年人充分享受经济社会发展的成果，增进国民的福利。

二、中国基本养老保险制度区域差距的现状及影响

（一）中国基本养老保险制度区域差距的现状

当前，中国各区域虽然都采取了“统账结合”的养老保险模式，各区域之间基本养老保险的制度框架基本相同，但是，各区域之间养老保险制度的设计存在着很大的差别，他们在计发模式、管理模式、征收体制等方面大不相同，区域差距非常大。第一，基本养老保险金的计发模式各区域有差异。主要体现在两个方面：一是各区域基本养老保险金的计发方式不统一，体现在各地个人账户的计息各不相同。二是养老金的计发形式也不统一，部分区域执行中央政府的规定，实行全额缴拨的社会化发放，但仍有部分区域为了让企业承担养老金不足的责任，还是实行差额缴拨的企业发放，造成一些效益差的企业拖欠、挪用退休职工的养老金，直接影响退休职工的利益。第二，基本养老保险的管理系统各区域不统一。基本养老保险的管理系统各区域差别很大，采取了不同的模式，如社会保险总公司模式、人寿保险公司模式、劳动保险公司模式、劳动局与保险公司分管模式等。第三，基本养老保险基金统筹层次、统筹对象各区域不统一。全国各地基本养老保险金统筹层次参差不齐，有县（市）统筹、地区（地级市）统筹、省级统筹，政出多门，缺乏统一管理，处于分散管理状况，统筹形式、统筹办法多种多样。

（二）中国基本养老保险制度区域差距造成的影响

养老保险制度的区域性差距的存在，不但削弱了社会保障制度的互济功能，也加剧了人们的不公平感，不利于社会稳定发展以及和谐社会的构建。首先，养老保险制度的区域差距阻碍了劳动力的充分自由流动，加剧了区域间以及区域内部的经济差距。市场经济是一个开放性的经济，由于受产业结构、资源条件以及政策环境等因素的影响，必然会出现劳动力在不同区域之间的转移流动问题。其中，基本养老保险待遇的高低也是劳动者在流动过程中要考虑的一个重要因素之一，这就会造成经济发展水平高、养老保险待遇好的地区人才聚集甚至过剩，而经济落后、养老保险待遇差的地区无人问津，致使经济发达地区愈加发达，经济落后地区愈加落后，加剧了原有的差距，形成一种恶性循环。其次，养老保险制度的区域差距也给养老保险关系的转移接续带来一定的困难，还会引发道德风险，出现养老保险关系择富转移问题。由于各地养老保险制度设计、管理体制以及给付标准的不同，形成养老待遇水平差异较大。其结果就是导致在低缴费基数和工资水平地区的参保者，想方设法在退休前将自己的保险关系转移到高工资水平的地区，以享受高于原缴费地的保险待遇；而在高缴费基础和工资水平地区的参保者，即使变换了工作单位后，也不愿意将自己的社会保险关系转移到低工资水平的地区，最终造成养老基金的入不敷出。最后，从微观上看，养老保险制度区域差距的存在也影响了企业内部人员的调动，不利于企业的统一化管理。由于同一个公司在不同的地域可能会实行不同的养老保险制度，也给公司的内部管理造成一定困难，很难实现统一管理。

三、中国基本养老保险区域差距形成的原因

（一）地区间经济发展水平存在差异

经济发展水平的高低，直接决定了各地区养老保险的保障能力和给付标准，同时，在一定程度上也影响了基本养老保险的参保率。从全国的经济发展水平看，各省市之间的差异是逐年扩大的，表明虽然各种缩小地区经济差异的措施比如政策倾斜、财政补贴和税收优惠等有一定成效，但是地区经济差异依然很大，不容忽视。正是由于经济发展这一重要影响因素存在很大差异，才造成中国各区域之间基本养老保险在参保率、保障能力、给付标准和工资替代率方面都存在一定差异，如人均 GDP 一直处于全国较低水平的贵州省和甘肃省，在养老险参保率和人均养老保险基金收入方面也是位于较低水平的，而经济比较发达的北京市和上海市，人均养老保险基金收入和实际人均养老保险待遇在全国来看都是高水平的，这一现象的存在，不利于养老保险的统一、协调发展。

（二）人口结构差异

养老保险水平与一国的人口结构有着密切的关系，伴随着人口老龄化的浪潮，老年人口的比重不断上升，养老保险水平受到较大程度的影响。一个地区的人口结构直接影响该地区养老保险的给付标准，也在一定程度上影响养老保险的参保率。中国老年人口抚养比大体上是逐年递增的，反映了中国老年人口的数量和比重不断增加，揭示了中国人口老龄化的现状和完善养老保险制度的重要性和紧迫性。以 2007年为例，老年人口抚养比比较高的省份，如湖南、重庆、四川、安徽等，其实际人均养老保险待遇是处于较低水平的，而宁夏、新疆、西藏等老年人口抚养比较低的省份，他们的实际人均养老保险待遇水平相对而言是比较高的，这进一步说明了老年人口的数量及老年人口抚养比与养老保险待遇水平是密切相关的，老年人口抚养比的地区差异造成了各地区养老保险水平的不同。

（三）政府公共财政支持力度不平衡

在一个市场经济体制中，社会保障制度的主导者应当是政府，政府的财政补助在其中占据着举足轻重的地位，社会保障支出也是许多国家财政总支出中的重要部分。随着人口老龄化的加剧和整个社会福利水平的提高，虽然社会保障占公共财政支出的比重略有浮动，但是，中国用于社会保障方面的公共财政支出逐年增加，而养老保险制度作为社会保障制度覆盖范围最广的项目之一，公共财政对养老保险制度的支持力度自然也在逐渐加强。发达地区社会保障和就业支出占财政支出的比重处于中等偏下水平，但是由于发达地区经济发展水平高，财政基础雄厚，财政支出基数大，社会保障和就业支出的绝对值还是比较可观的，其人均养老保险待遇水平也是比较高的；低收入地区的省市地方财政支持力度相对较弱，导致其人均养老保险待遇也处于较低水平。由此可见，财政对养老保险的支持力度，特别是地方财力的大小直接影响人均养老保险待遇水平以及养老金水平的高低程度。

四、缩小中国基本养老保险地区差距的对策建议

（一）确立公共财政在养老保险中的主体地位

社会保障作为一项社会安全制度，需要公共财政代表国家履行相应的宏观管理职能。财政作为社会保障的核心组织者和保障资金最重要的提供者，政府财政高效与否，关系社会保障事业改革的成败。而政府用在养老保障上的支出占其总财政支出的比重的高低，直接决定了政府在收入再分配中所发挥作用的大小。面对中国目前进一步提高养老保险覆盖面、提高保障水平和缩小区域差异的迫切要求，公共财政必须发挥其在养老保障中的主体作用，同时实现对公共财政科学有效的管理。

1.地方政府加大政府财政对养老保险的投资力度。地方政府应明确自身在养老保障方面的职责范围，做好养老保障资金预算和决算，并调整财政支持结构，在财政总收入中拿出一定比例作为养老保险的流动资金，进一步加大对养老保险的投入力度，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重，并在完善制度约束的基础上，提高效率。对于高收入地区和中上等收入地区，由于其经济发展水平高，物质基础好，拥有雄厚的财政实力，在保障退休人员基本生活的基础上，应根据当地的平均工资水平和物价水平，进一步增加对养老保障的财政投入，适时调整人均养老保险待遇水平，使得老年人真正的分享社会经济发展的成果。而在中下等收入甚至低收入地区，虽然财政基础相对薄弱，但是必须保障老年人的基本生活不受影响，不能把养老保险的财政补助挪作他用，甚至降低养老保险的补助支出，而应在结合地方实际情况的基础上，逐年提高社会保障补助支出占财政支出的比重。

2.中央政府健全转移支付制度。由于养老保险制度由中央政府统一管理，养老保险相关费用也由中央统一征收，这样，中央财政可以在全国范围内调剂各地区养老保险基金的余缺，实现各区域养老保险待遇的相对公平，防止出现差距过大的现象。对于个别省份由于各种原因养老保险基金收不抵支的缺口部分，中央财政应从财政收入中统一拨款予以解决。最重要的是要建立科学合理的转移支付制度，通过有效的转移支付制度，逐步实现区域间养老保险供给的均等化，从而使得各区域居民都能够相对公平地享有养老保险的权利。

（二）促进区域经济协调发展

经济因素依然是决定养老保险水平高低的重要因素，只有提高落后地区的经济发展水平，才能够增加财政收入，从而加大对社会保障的支持力度。在改革开放的初期，在“效率优先，兼顾公平”的政策下，为了更好的发展经济，中国实行了沿海地区优先发展的非均衡发展战略，随着中国全面开放政策的推进，中西部地区的经济也获得迅速发展，但是由于资源、文化、资本、人力、交通等诸多原因，沿海地区与内陆地区之间在经济发展水平上依旧差距悬殊。要缩小基本养老保障水平的区域性差异，就必须加快发展欠发达地区经济，提高当地财政收入，这是加大地方政府对养老保险财政支持的根本和源头所在。

（三）健全基本养老保险法律法规

基本养老保险均衡化发展，将是中国社会保障制度的新突破，要保证这一惠及全体国民的新制度的实现，必须有一套较为完善的法律、法规。当代西方经济学的分支之一的公共选择理论的宪政观点认为，应着重从立宪的角度分析政府公共决策的规则及约束经济和政治的行动者的规则与限制条件。要对原有的基本养老保险制度进行改革，就必须加强法律建设，加强法制化建设，完善基本养老保险法律制度。

（四）切实解决区域间基本养老保险关系转移难的现状

针对养老保险关系跨地区转移问题，要建立适应养老金权益与责任的机制，从而有效缓解因责任模糊化而带来的利益冲突。可以建立地区间养老保险权益结算机制，明确各地对职工的养老责任，有效减轻因为养老保险关系转移而带来的地区利益冲突。整合各地的公共政策，克服政出多门、各自为政的倾向，只有这样才能为区域一体化的顺利进行提供制度保障。一般来讲，政府的协调更有利于推进区域紧密型的合作与发展。区域统筹发展是各区域的整体性安排与合作，要从统筹安排的角度形成多边协调关系，实现各地区之间的联动效应。要实现各区域在基本养老保险关系转移上的互通互认，有必要建立一套制度化的行政协议，明确规定养老责任在各地的落实原则，并努力维护制度的持续性和稳定性。借助发达的信息系统，确认转入与转出的人员名单及其相关权益的信息，进行有关的资金结算和划转事宜，实现在养老保险等社会政策领域的利益协调，提供专业、综合、凌驾于地方利益之上的职能管理。

（五）创造条件进一步提高统筹层次

统筹区域的划分无疑为养老保险基金圈定了带有地域色彩的“势利范围”，只要在现行制度下，基本养老保险关系的转移涉及到跨统筹区域的利益变动，阻碍转移的动力就会一直存在。解决基本养老保险关系转移难的关键是养老责任在不同地区间的认定和落实问题。而解决养老保险基金责任不清的根本有效办法是实行全国统筹，如果实行全国统筹，则基本养老保险关系转移就不是问题。也就是说统筹层次越高，伴随着养老保险关系转移的问题就越少。如能将养老保险基金统筹层次提高到省一级，则各地区基本养老保险关系转移引起的利益变动只要通过各省的协调就可以解决了。

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